（原载于《金融时报》2025年12月22日理论研究版，作者胡海峰，系欧洲杯 金融系主任、教授）
2025年中央经济工作会议提出“引导金融机构加力支持中小微企业等重点领域”，明确了金融机构未来的信贷投放重点，将中小微企业置于与扩大内需、科技创新同等重要的位置。中小微企业是普惠金融最主要的服务群体。会议要求金融机构“加力支持”，意味着未来在信贷资源、产品创新和服务模式上，都会向这一群体倾斜。这为新时代普惠金融发展指明了根本方向，提供了根本遵循。普惠金融作为现代金融体系的关键组成部分，其核心使命在于通过制度创新、技术赋能与政策协同，使传统上被排除在正规金融服务之外的弱势群体能够以合理成本获取便捷、有效的金融服务，在支持实体经济、缓解贫困、推动乡村振兴和实现共同富裕等方面发挥着日益重要的作用。
习近平总书记指出，“要始终坚持以人民为中心的发展思想，推进普惠金融高质量发展，健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系”。牢固树立以人民为中心的发展思想，就是坚守金融工作的人民性，要坚持普惠金融发展为了人民、依靠人民、成果由人民共享，始终把人民对美好生活的向往作为普惠金融发展的方向，自觉担当惠民利民的责任和使命，切实增强人民群众金融服务获得感，这是金融事业发展的根本价值取向和重要基石。加快完善多层次、广覆盖、可持续的普惠金融体系，推动普惠金融高质量发展，是金融业支持现代经济体系建设、增强服务实体经济能力的重要体现，是缓解人民日益增长的金融服务需求和金融供给不平衡不充分之间矛盾的重要途径。
重要成就
中央经济工作会议强调“畅通货币政策传导机制”，引导金融活水更精准、高效地流向实体经济的关键领域和薄弱环节，这正是提升普惠金融服务可得性和覆盖率的关键。“十四五”时期，国家将“增强金融普惠性”纳入经济社会发展总体规划，从宏观定向降准、普惠小微贷款支持工具，到微观的监管考核激励、财政贴息、风险补偿机制，构建了多层次、立体化的政策支持网络，我国普惠金融发展已经取得了突出成效，普惠金融发展从“量的积累”迈向“质的飞跃”的高级形态，多层次、广覆盖、可持续的普惠金融体系已经初步形成。
（一）普惠深化：服务深度与广度的双重拓展。“十四五”期间，我国普惠金融的核心突破在于彻底超越了单纯追求“开户率”和“覆盖率”的初级阶段，实现了服务广度与深度的有效拓展。就服务广度而言，全国银行机构网点对乡镇区域97.9%的覆盖率和村级行政区基础支付服务超过99%的覆盖率，意味着金融服务的“主动脉”已全面贯通至国民经济体的“毛细血管末梢”。在服务深度方面，金融功能从表层援助向深层赋能的范式升级，实现了从“量”的积累到“质”的升华。在信贷服务功能上，转变为支持小微企业进行技术革新与数字化转型、助推高附加值农业特色经营、促进新市民群体职业发展的长期战略性资本；在保险服务功能上，演进为覆盖农产品市场价格波动、应对极端气候灾害、保障农产品质量安全乃至支持农业碳汇发展的全链条、多维度、前瞻性的风险管理工具。数据显示，至2025年6月末，全国普惠型涉农贷款余额高达13.94万亿元，证明普惠金融已深度嵌入国民经济运行体系，实现从“外部输血”向“内生造血”的功能转型。
（二）科技赋能：数字化重构普惠金融成本、效率与风险范式。“十四五”期间，科技成为金融体系的核心驱动力，深刻重构了传统金融业态与发展模式。传统金融机构主动依托数字技术优化业务流程、升级服务体系，极大地纾解了“能贷”与“会贷”的操作性难题。与此同时，金融机构的组织形态与创新模式也随之发生变革。如我国主要商业银行设立金融科技子公司，专注于人工智能、区块链、云计算等核心技术的研发与应用，推动线下业务向线上迁移，实现从获客、身份认证、合同签署到贷后管理的全流程智能化转型。除有效纾解“能贷、会贷”问题外，数字技术的应用还通过精准的风险定价实现了“愿贷、敢贷”目标。依托大数据、物联网与5G技术的协同应用，金融科技的风险管理效能贯穿于信贷业务的全生命周期，筑牢了金融稳定的防线。
（三）政策协同：构建激励相容、多元共治的顶层设计。“十四五”期间，我国已初步构建起货币、财政与监管政策“三策协同”的普惠金融政策支持体系，显著提升了金融服务的包容性和可得性。货币政策层面，创新运用一系列结构性货币政策工具。通过实施定向降准，累计释放长期资金逾万亿元，有效降低了符合条件银行的资金成本。同时，支农支小再贷款、再贴现等工具规模持续扩大，其利率优惠性质直接为金融机构提供了低成本的资金来源，实现了从“总量调控”到“结构优化”的范式转变，确保金融资源与普惠需求的精准对接。财政政策方面，注重构建政府与市场协同发力的政策框架，形成了“中央引导、地方探索、市场响应”的良好局面。监管政策层面，对普惠金融业务开展与机构运营实施了全面的差异化监管，有效引导信贷资源持续、稳定地向普惠金融重点领域倾斜。
（四）生态优化：构筑可持续发展的基础设施与保护屏障。“十四五”期间，我国金融基础设施的功能支撑作用至关重要。支付体系建设方面，重点聚焦农村地区支付环境的优化升级，为农村市场提供了兼具安全性与可靠性的支付服务；信用信息系统建设方面，成功构建了多层级的信用档案平台与共享机制，实现了公共信用信息与银行信贷流程的深度融合，促进普惠信贷的高效发放。普惠金融生态建设中，金融消费者权益保护是不可忽视的重要环节。随着国家金融监督管理总局的成立，我国金融消费者权益保护从过去的“分业监管、分段负责”进入了“统一领导、协同监管”的新阶段，始终将防控金融风险放在突出位置，在实践中实现了普惠金融“扩面、提质”与“防险、维稳”之间的动态平衡，确保了普惠金融事业的行稳致远。
（五）供给完善：构建多元协同供给格局，提升普惠金融服务效能。“十四五”期间，我国已逐步构建起多层次、多元化、功能互补的普惠金融供给生态，形成以银行为主体、非银机构协同、资本市场有效补充的良性发展格局。资本市场层面，资本市场结构的持续优化，包括主板、创业板、科创板及北交所等多层次市场建设，增强了金融包容性和可持续性。据国家金融监督管理总局统计，2025年二季度末，银行业金融机构普惠型小微企业贷款余额近36万亿元，同比增长12.3%。同时，政府性融资担保体系在破解小微、“三农”主体抵押不足难题方面发挥了重要作用，特别是国家融资担保基金的设立与持续注资，形成了强大的风险分担网络。资本市场层面，我国资本市场结构的持续优化，特别是主板、创业板、科创板以及北京证券交易所的错位发展与功能互补，为处于不同成长阶段的普惠客群开辟了崭新的直接融资渠道。
突破路径
“十五五”时期推动我国高质量普惠金融体系建设，是一项关乎经济包容性增长、社会公平与金融稳定的系统性工程。中央经济工作会议要求“深入推进中小金融机构减量提质”，是从供给侧推动改革，意在培育一批定位清晰、服务专业、风险可控的中小银行，使其成为深耕本地、服务小微的主力军。面对当前普惠金融发展过程中存在的认知偏差、供给错配、基础设施薄弱与政策协同不足等挑战，必须将普惠金融的人民性贯穿于普惠金融服务对象、经营模式和发展目标之中，从需求端、供给端、政策端出发，在理念、机制、技术与制度等多个层面进行突破，做好普惠金融大文章。
（一）强化金融能力建设，构建全民性、终身化的金融教育体系。金融素养是现代公民核心素养的重要组成部分。高质量普惠金融不仅意味着服务的“可得”，更关键的是公民能够“会用”“敢用”且“用好”。首先，应从国民教育体系的顶层设计入手，将金融基础知识与风险防范知识融入高等教育课程框架中。不仅需要包括简单的理财概念，还应涵盖金融契约精神、信用价值、数字化支付工具使用、风险识别与防范等实用内容。其次，金融机构不应仅是金融服务的提供者，更肩负着传播金融知识、提升公众金融素养的重任。要鼓励银行、保险公司等依托基层网点，建立常态化、场景化的金融知识普及机制。通过“金融夜校”“社区讲座”“田间课堂”等下沉式教育形式，结合真实案例讲解，切实增强弱势群体的金融风险辨别与抵御能力。特别要针对“一老一新”等重点群体设计差异化的教育方案。
（二）推动金融机构结构性改革，践行“负责任的金融”理念。必须推动金融机构深化改革，构建“敢做、愿做、能做、会做”普惠金融的体制机制。国有大型银行应发挥“头雁效应”，在普惠金融体系中承担定锚角色，主动探索与中小金融机构的合作范式，将自身的资金优势与中小机构的本地化信息优势相结合，形成大中小机构错位竞争、功能互补的良性生态。而中小银行及农村金融机构的改革核心在于坚守“本地化、社区化、专业化”的经营战略。发挥人缘、地缘、亲缘优势，深耕区域市场。政策性银行的改革关键在于进一步强化并凸显其公共职能属性，专注于弥补市场机制下的服务空白与市场失灵。其业务应聚焦于普惠金融基础设施建设、重大民生项目的长期资金支持以及为特定战略性领域提供中长期、低成本的开发性金融资源，引导金融资源精准滴灌至普惠金融重点领域。
（三）完善金融信用基础设施，构建高效安全的社会信用信息体系。第一，强化“金融信用信息基础数据库”这一核心枢纽的同时，大力发展多层次、多元化的征信体系。同时，开发政务数据的价值；通过国家级或区域级的信用信息共享平台，依法向符合条件的征信系统和金融机构开放，为金融机构的风险决策提供更全面、立体、动态的依据。第二，夯实信用立法与制度基础。加快制定出台具有顶层设计意义的《社会信用体系建设法》，系统性地明确信用信息从采集、归集、共享到使用、销毁的全链条规则，清晰界定各主体的权利、义务与责任。在强化信用约束、建立健全失信联合惩戒机制的同时，法律必须同等重视并完善信用修复机制、鼓励担保体系的创新，从源头上解决普惠群体因抵押物不足而面临的融资困境。第三，应建立与之适配的金融监管框架，实施更具激励相容特征的差异化监管，推动监管范式向穿透式、功能式监管演进，探索建立与信用创新相适应的监管机制，实现鼓励创新与防范风险的动态平衡。
（四）优化政策支持体系，增强货币、财政与监管政策的协同效能。“十五五”期间，应着重加强货币、财政、监管三类政策的协调配合，形成正向激励、覆盖全面、传导有效的政策合力。货币政策层面，继续创新并精细化运用结构性货币政策工具，通过设立严格的投向考核机制，将流动性释放与金融机构对普惠领域的信贷投放实质性挂钩。持续深化贷款市场报价利率（LPR）改革，畅通利率传导机制，推动金融机构内部资金转移定价向普惠业务倾斜，切实降低普惠客群的融资成本。财政政策层面，着力构建多层次、可持续的财政支持体系。包括健全贷款风险补偿资金，完善财政贴息机制，优化税收优惠政策，设立普惠金融发展专项资金，积极推动“政银担”“政银保”等多方协作模式等。监管政策层面，实施以差异化监管为核心的监管范式，在审慎监管指标上给予适度弹性，解除基层机构和人员的惧贷、惜贷心理。在“放开前端”的同时“管住后端”，强化行为监管，重点关注金融消费者权益保护。最后，加强中央与地方之间在普惠金融政策制定与执行中的分工协作，建立普惠金融统计监测与评估机制，形成有利于普惠金融高质量发展的良性政策生态。
（五）加强数字普惠风险治理，构建敏捷包容的科技监管框架。构建与数字时代特征相匹配的、兼具敏捷性、包容性与韧性的科技风险治理框架，确保数字普惠金融在扩张过程中不失公平、在提升效率时不损安全、在追求商业价值时不忘社会责任。确立“数据治理先行”的原则，监管机构应建立覆盖数据全生命周期的安全标准与操作规范，强制要求从业机构实施高级别的数据加密、匿名化处理与数据脱敏技术，并建立清晰的数据权限管理与访问审计追踪机制。同时，强化《个人信息保护法》在金融领域的落地执行，对数据滥用、违规交易等行为实施严厉的惩戒，切实将数据权益保护置于商业利益之上。此外，风险治理必须推动算法由“黑箱”走向“透明”，建立一套算法的合规性与伦理审计机制。监管机构应要求金融机构对其用于信贷审批、客户定价、保险承保等关键环节的算法模型进行必要的解释说明，并定期提交给具备资质的第三方进行公平性评估与审计，以保障金融资源分配的公平正义。
（六）健全法律与制度保障，明确普惠金融的战略定位与权责边界。“十五五”时期，须通过夯实其法治根基，为所有市场参与者和监管者提供清晰、稳定的行为指引和预期。首先，有必要在相关法律修订中，增加专门支持普惠金融发展的例外条款或适应性规定。同时，细化《个人信息保护法》《数据安全法》在金融领域的实施细则，在保护个人隐私与促进信用信息共享之间寻求平衡，为大数据风控的创新应用提供合法的通道。此外，必须改变过去单纯依靠信贷规模、客户数量等“量”的指标进行考核的做法，构建一套融合“量”“质”“效”“险”的多维综合评价体系。最后，立法中还应建立对模范践行普惠金融责任机构的正向激励制度以及对严重背离普惠初衷、侵害消费者权益行为的严厉问责机制，从而在法治框架内形成奖优罚劣的明确导向。
展望未来五年，我国多层次、广覆盖、可持续的普惠金融体系将会基本建成。普惠金融发挥雪中送炭、服务民生的作用更加突出，基础金融服务更加普及，金融支持中小微企业和民营企业的力度进一步加大，经营主体融资更加便利，金融支持乡村振兴更加有力，金融基础设施和发展环境更加完善，普惠金融促进共同富裕也将取得新成效、迈上新台阶。